第一节 日本侵华的新手法
西原借款和中日《共同防敌军事协定》
1916年10月，日本寺内正毅上台组织内阁。
鉴于前任大隈重信以武力侵华，引起国内外指责，“使日本陷于进退维谷之境”，寺内改变策略，标榜“尊重并拥护中国独立和领土完整”，“不干涉一切内政纠纷”，“与列强保持协商”等原则，摆出一副对华新姿态，用以改变人们心目中的日本帝国主义的凶残形象。其实，寺内改变的只是侵略的形式，从军事恫吓为主变到经济扩张为主，以贷款为手段达到对中国多方面的控制。西原借款是寺内内阁对华贷款中数目最大、最突出的项目，体现了这个内阁侵略中国的真实意图。
日本对华策略的变化是它财政经济状况发生变化的直接结果。第一次世界大战给日本带来空前的经济繁荣。它扩大和占领了亚洲市场，加上跟协约国（主要是沙俄）大做军火生意，日本对外贸易从连年入超一变而为持续出超，1915年到1918年，出超共达六亿九千八百万美元。出口的繁荣带动了工业生产的全面跃进：1914年到1919年，工矿业总产值从二十二亿八千七百万日元增加到九十二亿一千五百万日元，增长了三倍多。现金保有数量从1914年末的三亿四千一百万日元增加到1919年末的二十一亿四千五百万日元，激增了六倍。日本大量购进了英、俄、法等国的公债，从资本输入国一变而为资本输出国。所以，寺内上台以后，日本对华投资用自己的剩余资金就绰绰有余，可以仿效美国的“金元外交”，也来搞一下“日元外交”了。
寺内为对华借款确定了下述方针：“避免过去那种以获取权利为主，赤裸裸地强迫中国接受的态度”，“以稳妥条件提供贷款，在增进邦交亲善的同时，采取能促其主动向我提供有利权益的手段”，即引诱中国自己上钩。所以，寺内在贷款中总是不顾资本主义经营原则，破格采取不收手续费、不打折扣、十足交款的优惠条件。为了逃避四国（英、法、俄、日）银行团规定的约束，决定以“经济借款”的面貌出现，让兴业银行、朝鲜银行、台湾银行另组特殊借款团作为投资团体，由大藏省拨出一亿日元发行兴业银行债券作为周转金。内相后藤新平赞叹：今天一亿元对华投资，其效果与他国投入的五亿元乃至十亿元相匹敌。外相本野一郎认为：对华政策应当是“菩萨面孔，夜叉心肠”。寺内首相主张“不可无取中国之心”。这些话最坦白地道出了寺内贷款政策的本质。
寺内内阁在大约两年的任期中，通过各种渠道对中国贷款，总数达三亿八千六百四十五万日元，等于他上台前对华贷款总数一亿二千万日元的三倍。其中，相当大一部分是由寺内派出亲信西原龟三到中国搞的秘密借款。西原经手的借款，成立的共八笔：第一次交通银行借款:500（万日元）;第二次交通银行借款:2000（万日元）;;有线电信借款2000（万日元）;吉会铁路借款垫款1000（万日元）;吉黑林矿借款3000（万日元）;满蒙四铁道借款垫款2000（万日元）;山东二铁道借款垫款2000（万日元）;参战借款2000（万日元）.以上共计一亿四千五百万日元，这就是臭名昭著的“西原借款”。
西原龟三在青年时代就是一个殖民扩张主义者，日俄战争前夕，他追随神鞭知常，在朝鲜搞“对俄同志会”活动；神鞭死后，西原在汉城经商。1911年，朝鲜总督府总务长官、他的同乡有吉忠一把他介绍给寺内正毅总督。西原献计献策，上了许多统治朝鲜的条陈，很得寺内的赏识。1915年，西原推荐前大藏次官胜田主计任朝鲜银行总裁，强调说朝鲜银行将来是从经济上渗入满洲和关内的中枢机关，胜田对中国问题很有研究，是最适当人选等等，为寺内所接受。寺内组阁时，先由自己兼藏相，胜田作次官，不久提升为藏相，也出自西原的主意。人们把在朝鲜就开始密切结合在一起的这三个人称为“朝鲜三人帮”。
西原有一套殖民地统治术，主张以“王道”实现帝国主义目的，曾经写过不少的意见书、小册子宣传其侵华方案。他说：对华政策，或者彻底侵略压迫，或者王道亲善，二者必居其一，而日本正徬徨于二者之间。他估计，如果侵占全中国，每年至少要付出二十亿日元的占领费用，还要冒以国家命运作赌注的最大风险。他问道：既然目的都是一样，何苦激起四亿民众的反感，而不采取与我和睦同化的彻底亲善政策呢？
西原所谓的“彻底亲善政策”，其中心思想是用怀柔手段从经济上（结果也必然在政治上、军事上）变中国为日本的附庸。他说：中国地大物博，尚未开发，“若能提供我国有余的资本和智能，使中国勤勉的劳力和无尽的富源相结合，进行开发，促使中国实现可凌驾于美国之上的大幅度经济发展……则帝国各种工业所需原料均可仰给于中国，其制成品亦可以中国为市场。融合日华经济为一体，明显为我帝国确立自给自足之策。”具体的办法是：一、振兴中国实业，以便更多地为日本提供原料，仿效美国先例退还庚款，作为发展棉花、绵羊生产和进行地质调查（主要是找石油）的经费。贷款一亿元给中国办国营铁厂，向日本供应生铁和矿砂。整顿关税和内地税制，免除棉花、羊毛、生铁、铁矿石的出口税，以排除开发内地的障碍，鼓励出口。二、发展中国交通，以控制其经济命脉：由日中银行家成立“中国铁路公债资本团”，凡新修铁路和现有铁路借款到期所需的资金，一律由中国政府发行铁路公债偿付，资本团负责承兑和募集；资本团在铁路事业的发展和经营管理中享有推荐顾问的权力。三、改革中国币制，使其货币金融附属于日本：从东三省、直隶省和山东省开始，各省银行在日本资金支持下和日本顾问领导下发行金本位纸币，逐步向全国推广。中国政府将来在全国发行与日本货币形状、分量、名称相一致的金本位货币，与现行货币同时流通使用。通过以上措施，达到“如同德、奥两国一样，以经济同盟最终消除经济国界的目的”，即从经济上变中国为日本的附庸。
这一套经济侵略方案深得寺内和胜田的赞许，西原龟三也就充当了这个方案的具体执行人。
西原龟三为实现其侵华主张，曾先后六次来中国为寺内正毅奔走。西原第一次来华在1916年6月底，目的是为推翻大隈内阁和寺内上台组阁作准备。他在中国二十多天，到过许多地方，接触过很多人，起草了《关于适应时局的对华经济措施纲要》意见书，得到寺内和日本银行家的赞赏。西原还搜集了大隈对华政策的许多劣迹，回国后编印成册，广为散发，并且在贵族院作过一次演讲，促成大隈内阁的倒台和寺内内阁的成立。
寺内上台后，“朝鲜三人帮”立即按既定方针成立了兴业、朝鲜、台湾三银行借款团。四天后，12月22日，西原就奉命第二次到北京，以三行代表的身份，秘密进行第一次交通银行借款的谈判。交通银行是当时中国的最大银行之一，有货币发行权，和国库关系密切，从当年6月份起就陷于停兑困境，中日双方曾商谈过把它改为中日合办银行，所以寺内把它作为经济渗透的第一个突破口。西原经驻日公使章宗祥介绍找到曹汝霖（当时是交通银行董事长，后任总裁），用特殊优厚的贷款条件为诱饵进行游说。北京的亲日派当时还不知道西原的来历，日本政府就故意让他显点神通。一件事是章宗祥托他向寺内转达中国政府关于取缔在华日本浪人的愿望，不久之后，东京果然下令各地浪人限期回国。再就是交通银行借款问题，本来大仓财阀正在同该行进行谈判，忽然奉政府命令停止交涉，而由西原接谈。第一次交通银行借款五百万日元，很快就谈成了，1917年1月8日草签合同，20日签定了正式合同。西原还与段祺瑞内阁交换了关于筹设日中合办银行的备忘录。北京政府又看见西原可以在大藏省随便指挥胜田的幕僚和兴业等三行的人员，才知道的确来历不凡。正在梦想以武力统一中国的段祺瑞，便通过西原的牵线，一头栽进日本怀抱，开始了日、段勾结。
西原回国不久，2月间就发生了美国对德绝交、中国在芮恩施影响下的对德抗议事件，中国可能从此倒向美国。同时德国仍在积极拉拢中国，中国也有被德国拉过去的可能。西原从章宗祥处听到消息，马上向内阁建议：一定要把中国夺过来，让它在日本领导下对德参战。这时，也正是英、法以战后支持日本继承德国在山东权利作为交换条件，要求日本促使中国参战的时候，所以日本政府格外积极。为此目的，西原受本野外相委托，2月16日第三次来到北京。为了便利西原的活动，本野甚至把林权助公使紧急召回东京。西原传达日本政府意见：中国如果对德宣战，日本答应归还庚子赔款，赞助提高关税、废除治外法权和收回租借地，并提供二千万日元作参战建军费用（即暗示支持段祺瑞武力统一中国。当时由于“府院之争”正在激烈进行，段祺瑞提出的参战条件比较高，一时难以成交，西原只好先促成中国在3月14日对德断交，回国去继续同章宗祥接触，用较高的条件诱使中国参战。
5月间，北京的“府院之争”达到高潮，黎、段破裂，段被免除总理职务后退居天津，策动各省督军反黎。日本看准了段祺瑞的亲日倾向，坚决给予支持，派西原（化名山田宪川）第四次到中国。西原于6月8日秘密抵达天津，住在曹汝霖家，同段祺瑞一起策划恢复政权，胜田主计在东京用电报指挥。寺内甚至亲自出马，6月11日通过章宗祥打电报给天津的陆宗舆（时任交通银行股东会长）转告段祺瑞，要他坚决以武力夺回政权，并密令北京正金银行和天津三菱洋行借给段大量军费。
段祺瑞平定张勋复辟活动后，黎元洪引咎辞职，段祺瑞又重新上台。国民党议员逃往南方，北京已无政敌。日本人以为段政权从此巩固了，下决心大规模援段。7月，内阁通过决议：“不反对日本财团单独或与他国财团协议对中国政府进行财政援助”；“如果中国政府权衡得失机宜，要求供给武器及其它军需品，也将予以友好考虑”。寺内内阁终于撕下了“不干涉”的面纱，转而公开、全面地进行干涉。
8月14日，中国对德、奥宣战。日本立即作出反应，9月28日贷给第二次交通银行借款二千万日元。这笔钱至少有一半被政府征用作为对南方的内战军费。作为报答，北京政府立即批准成立日本盼望已久的中日“合办”银行——中华汇业银行，并于9月2日正式营业。这个银行专营中、日间的汇兑业务，收转日本对华借款，有时还代表日方向中国放款，事实上是日本对段系军阀的输血管。段政府还特许该行有货币发行权。按西原的设想，将来要把交通银行合并进去，作为实行币制改革的基地。中华汇业银行的设立，是日本阴谋夺取中国货币金融支配权，从经济上控制中国的又一个重要步骤。
此后不久，日、美订立《蓝辛石井协定》，美国对日本作出让步，纵容日本侵华。从此，日本以“特殊利益”为护符，以贷款为手段，加紧对中国进行控制和掠夺，西原借款的绝大部分都是在这以后成立的。
1917年底，北京又掀起新的“府院之争”，总统冯国璋指使直系军阀在湖南前线怠战甚至停战，直、鄂、赣、苏四省督军又联名通电主张和平解决。段祺瑞被迫辞职（11月22日），但仍任参战督办，抓住军权不放。这时，日本便以“扩大参战军”为名，12月30日由泰平组合给段系军队一批军火，折合借款一千六百万日元，以加强段系实力。当时中外报纸称之为“中日兵器同盟”，指出这是实现了二十一条要求第五号的部分条款。西原没有插手这笔借款，他的任务是为段祺瑞恢复政权。
1918年3月18日，西原第五次来北京积极活动，从外交上为段派声援，对冯国璋施加影响，终于在3月23日使段祺瑞得以第三次组阁。新阁一成立，西原立即给予财政支援，4月30日由中华汇业银行代表日本，以“改良和扩建有线电信”的名义，贷给二千万日元。这笔钱主要是为段政府提供军费。西原对曹汝霖说：“此款彼此心照，不限定用于电信方面。”曹汝霖也承认：除了拨五百万元给交通部，“余则全挪为政费”。
西原完成此行任务返日前，还在4月13日同中华汇业银行总经理陆宗舆交换了《中日政府代表为两国亲善商定具体措施的备忘录》，内容是：退回庚款，振兴中国实业；创立中国国营炼铁厂以实现中日钢铁自给；确定中国铁路国有化及实施方法；中国实行金本位的货币改革。显然，西原想着手实行他的《东洋永久和平策》，使幻想变为现实。
寺内对这个备忘录十分满意，让西原趁热打铁，马上再到中国去捉其实现。5月29日，西原兴致勃勃地第六次来到北京，但是发现段祺瑞因为打内战陷入财政危机，顾不上备忘录的长远计划，只求得到更多的借款。西原也就趁机向段政府提供几笔借款，勒索新的权利。
这次成立的借款共有两笔：一笔是6月8日的吉会铁路借款垫款一千万日元。寺内提出这笔借款，是由于苏联十月革命后，北满出现了势力真空，美、日两国都在试图夺取中东路的管理权和北满的其它权益。由吉林通过图们江至朝鲜会宁的吉会路，如能由日本经营管理，西与吉长路、东与朝鲜的清（津）会（宁）路接轨，就可以形成从朝鲜进出南北满洲的一条捷径，使日本在经济上、军事上都能占据战略优势，对于巩固南满、争夺北满极为有利。日俄战后，日本垂涎此路已久，清廷一直拖延未允，这正是寺内内阁迫切需要解决的问题。这次日本只花一千万日元，就从段祺瑞那里买到了路权。另一笔是8月2日订立的吉林、黑龙江林矿借款三千万日元。北京政府答应：尊重原有日本林矿业资本家的权利利益；聘用日人为中央采金局和森林局的技师；今后开办新企业时应商借日款或组织中日合办公司；在该借款有效期限十年之内，中国政府凡涉及两省金矿、森林及其收入的国外借款，均需同日本商议。这些条件使日本反而成了拥有两省林、矿主权的主人。当地人民虽强烈反对，但段政府要钱心切，还是悍然签订了。
另外还有一笔以烟酒专卖作担保的炼铁厂贷款三千万日元，胜田已经批准。但是美国公使芮恩施提出抗议，说该项收入已经抵押给芝加哥银行。日本大仓财阀也竭力反对西原的铁矿国有化政策，说他为了得到江苏凤凰山铁矿，从袁世凯执政时起就已经奔走多年，因此这笔贷款未能成立。
西原这次在北京期间，还进行了币制改革借款的活动。当时，英、法正在联合美国阻止日本独占这笔贷款，西原急于实现这个计划，不顾国际形势，加紧和亲日派官僚曹汝霖等策划发行金券，并私下答应借给八千万日元作为发行准备。8月10日，段内阁以大总统命令公布金券条例，受到英法两国、南方政府、直系军阁和民间商业团体的反对。连横滨正金银行由于不满意长期被排斥在西原借款之外，也以四国银行团一员的身份，参加了对中国的抗议。外务省由于在外交策略、外交权限上同胜田一派长期矛盾，也表示同情四国银行团的抗议。
西原在华的秘密活动一直被公使林权助攻击为“武断外交”、“胡闹外交”，继本野任外相的后藤新平也同意林权助的看法。在外交调查会上，伊东巳代治等人一直对西原借款持否定态度，西原计划得不到支持。胜田主计迫于国内外形势，只好改口说，以西原借款开始的寺内对华政策是战时措施，随着战争停止，一切政策必须加以改变，于8月11日召西原回国，停止交涉。
但是，西原借款活动并没有停止，在东京，西原和章宗祥继续商谈。9月下旬，寺内内阁因米骚动和对华政策陷入援段死胡同而辞职，政友会总裁原敬奉命组阁。在新旧交接的前一天，9月28日，已辞职的寺内内阁和已经决定在10月10日冯国璋任满时一同下野的段内阁，出人意料地突击签订了三笔借款合同：满蒙四铁路借款垫款、山东二铁路借款垫款、参战借款各二千万日元。寺内把兴业银行一亿日元债券的余额六千万日元全部用光。
这三笔突击借款，为什么此时此刻非成立不可？当事人一直没有讲清楚，在日本被称为“9月28日之谜”。其实这并不是什么不可解的奥秘。在历史上总有一些人故意制造疑团，但深入地研究历史事实迟早总能揭露出它的真相。
参战借款即内战借款是公开的秘密。每个军阀集团都有帝国主义作后台，也是众所周知的。抓紧最后机会给段系军阀输血，是为了加强战后日本在中国的地位，相对地削弱美、英的影响。借款还有一个不敢公布的附约，其中规定参战军必须由日本军官训练。有人揭露，日本派来充当教官的下士达数百人之多。这是它企图控制中国军队的又一项重要措施。
满蒙四路包括：热河（承德）至洮南、洮南至长春、吉林经海龙至开原、热洮线上的某点至某一海港。其中日本最重视的，一是热洮路，准备将来再往北方延伸，经过齐齐哈尔、墨尔根（嫩江）抵达黑河（瑷珲），形成一个完整的大干线；二是热洮路某点至某海港，胜田主计认为，有了这条路线，满蒙各铁路才能充分发挥其效果。借款成立后，胜田得意地说：这些铁路如告完成，朝鲜满蒙的联络就能充分实现，成为所谓“利益线”，作为债权人的日本财团将得到极大的满足。当时，美国正企图取得中东路的领导权，以便取代沙俄控制北满；满蒙四路以及吉会路借款都是美、日争夺北满的一个组成部分。
山东济顺（济南至顺德府，现河北邢台）、高徐（高密至徐州）二路借款垫款，是日本用迂回战术解决所谓山东问题的圈套。谈判时，日本要求中国同意对山东问题举行换文，作为借款的交换条件。9月24日，换文在后藤新平外相和驻日公使章宗祥之间举行，主要内容是：胶济路沿线日军，除济南留驻一部队外，全部调往青岛；全路由中国巡警担任警卫，但在队本部、重要车站和巡警训练所内应聘用日本人；该路归属确定之后，由中、日两国合营；撤销现行民政机构（青岛除外）。西原、胜田等人的阴险狡猾在于上述条款表面上是撤退收缩，实际上在扩大侵略。济南驻兵、路警聘用日人、胶济路无限期合营，都是超过了《民四条约》的新权利。尤其严重的是，接受日本提出的这些具体措施，实际上就是首先承认了日本继承德国权利，重新肯定了《民四条约》为有效。章宗祥在复文里竟然用“中国政府……欣然同意”字样接受下来，使西原等人的诡计得逞。这是巴黎和会上中国陷于极端被动的一个重要原因。
以上分析说明，日本要通过三笔借款得到的东西，都是对它有重大利害关系而又迫切需要解决的问题。当时欧战即将结束，大局已定，大战“天祐”快要消失，战后美国将更加富强，日本却肯定要出现经济不景气，对美国的依赖将不是减小而是加大。日本外交政策不得不发生转折，国际协调成了外交的中心课题。原敬内阁就是以这种新姿态登场的。这三笔借款同新内阁要标榜的东西很不相符，当然让旧内阁去进行最为妥当，以免损害新内阁的形象。原敬上台后，不但不撤销这三笔戏剧性的突击借款，反而力求实现。后来在巴黎和会上，中国代表以日本用武力逼订二十一条为理由，要求胶州湾直接归还中国及废除《民四条约》，辩论过程中，日本理屈辞穷，就以中国在1918年换文中自愿承认1915年条约为有效为词，进行反扑。这就说明了日本的深谋远虑和订立这几个借款合同的重大意义。
西原借款在中国取得了用战舰、大炮、最后通牒所不能得到的利权。寺内下台后自夸说：“本人在任期间借与中国之款三倍于从前之数，其实际上扶植日本对于中国之权利，何止十倍于二十一条”。胜田主计反驳指责西原借款的人，说他们“只顾眼前的区区小利，而不顾将来的大利”，一再提到他在画册题写的“渐到ju花分根日”诗句，以比喻借款将渐见成效，影响深远。可是他们没有想到，正是西原借款，激起了中国人民对段祺瑞政权的极端痛恨和鄙视，造成北洋军阀的内部分裂。段祺瑞彻底孤立，终于失败，西原借款希望达到的梦想也跟着破灭了。
在西原借款过程中，寺内内阁还炮制了一个中日《共同防敌军事协定》，这对中国来说，是日本企图变相实现二十一条第五号要求、控制中国军事的又一重大阴谋。
1917年俄国十月革命后，日本军部和一些满铁的骨干分子主张趁机把我国东北北部和西伯利亚纳入日本势力范围。11月中旬，参谋本部开始制订计划，以保护日本侨民和接管贝加尔湖以东的西伯利亚铁路为名，出兵侵占西伯利亚，同时实现军部蓄谋已久的中国军队隶属化。参谋次长田中义一恐吓北京政府说：德、苏单独媾和后，在西伯利亚的十余万德国战俘一旦解放，即成劲敌，维持远东和平的责任全在中、日两国。又说：德国势力将一面从西伯利亚侵入东方，一面在甘肃、新疆一带鼓动*闹事，建议中、日两国订立军事合作协定。参战督办段祺瑞对日本建议热烈响应；冯国璋心存疑惧，但不敢断然拒绝，他提出要给军事合作划定地域范围，“华境内事，中国自行处理，华境外事，宜可与日本共同处理”。日方不同意，本野外相赌咒发誓说，从前日本对中国不能说没有野心，现在可以保证绝对没有。北京勉强答应先就这个问题交换文件。日本得寸进尺，田中又提出，“如能使中国方面发起，那就更妙。”明明是日本强加于中国，却要中国先提出请求。青木宣纯等人继续对总统冯国璋、总理王士珍施加压力，强迫他们按照日本参谋本部的步调行事。章宗祥与日本狼狈为奸，硬说由中国发起比较主动，由日方来函，“则立于被动地位，似非得计”；过几天又催促说：“本野口气，似颇以中国迟迟交换文件为无诚意。现在既与握手，令彼疑我，似非得策。”日本急于成立日中军事协定，以退为进，1918年3月5日寺内内阁决定“按照中国政府的建议”进行商谈。中方提出以从速和平解决山东问题和东三省悬案作为交换条件。日方表示“可予磋商”；中方要求在协定上写明“有效期间以欧战期内为限”，日方表示，可以另函声明，因为共同防敌而在中国境内的日军于战争终了后一律撤退。由于当时中国人民掀起了强大的反对缔结中日军事协定的运动，北京政府不敢轻率答应。
日本看出，要办成这件事，非段祺瑞再度掌权不可，于是尽一切力量支持段第三次组阁，并派西原龟三第五次来北京活动，促成此事。1918年3月23日，段祺瑞重新上台，曹汝霖出任财政总长兼交通总长，西原认为，这真是“万事如意”。两天后，章宗祥就在东京同日本外务省换文，双方军事代表立即商谈具体内容。为此，西原给段祺瑞二千万日元的有线电信借款作为报酬。
中日军事同盟谈判始终是秘密进行的，但事情终于被揭穿。4月15日上海《新闻报》和英文《大陆报》首先揭露了换文的消息和秘密交涉的内容，接着其它报纸刊登了更详细更确切的报道。报纸唤起了全国入民的严重注意，各地掀起了学生、商人、工人游行请愿，要求政府公布密约、拒绝签字的群众运动。一千名留日学生罢学回国参加斗争，旧金山华商总会和留美学生也通电抗议，誓不承认密约。日本政府十分着急，通过林权助公使向中国政府催促签约。田中义一警告说：在正式协定成立之前，不可能指望日方供给贷款或武器。曹汝霖从内部配合，5月11日在国务会议上卖劲鼓吹速订军事协定的必要性。5月16日，双方签订了《中日陆军共同防敌军事协定》，19日又签订了《中日海军共同防敌军事协定》。9月6日，又签订关于《陆军共同防敌军事协定实施上必要之详细协定》七条。
两个协定的内容基本相同，主要是：凡在军事行动区域之内，中国地方官吏要大力协助日本军队，日本军队要尊重中国主权及地方习惯；中日军队互相供给武器、军需品及原料，互相交换军事情报、人员及地图，等等。从表面上看，协定是对等的，实际上，中国承担了片面的义务。防战区域都在中国领土之内，日军可以“合法地”开入中国内地。至于交换军用地图，只能将中国国土的地图给日本，决不会把日本国土的地图给中国。《详细协定》中允许日本军队开进东三省和通过库伦，等于帮助日本扩大势力范围。此外，还有参战军聘用日本教官进行训练的密约。这样一来，不用兵临城下，无需最后通牒，日本多年来想使中国军队隶属化的企图就初步实现了。
陆军防敌协定又规定：“为共同防敌，在中国境内之日本军队，俟战争终了时，即由中国境内一律撤退。”但是，什么时候算是“战争终了”？按1919年2月5日所作关于军事协定终了时期解释所说，是“指中日两国批准欧洲战争和平会议所订结之和平条约，中日两国陆军由俄境及驻在同地方协约各国陆军撤退之时而言”。这是对日本十分有利而对中国十分不利的规定。将来和约如果不能使日本满意，日本不签字批准，就可以不从中国撤军；甚至日本与其它帝国主义如果发生矛盾，未能从西伯利亚撤军时，日本也可以不从中国撤军。这两个军事协定，直到1921年1月27日，才由双方陆海军代表分别交换节略，宣布取消。
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1916年10月，日本寺内正毅上台组织内阁。
鉴于前任大隈重信以武力侵华，引起国内外指责，“使日本陷于进退维谷之境”，寺内改变策略，标榜“尊重并拥护中国独立和领土完整”，“不干涉一切内政纠纷”，“与列强保持协商”等原则，摆出一副对华新姿态，用以改变人们心目中的日本帝国主义的凶残形象。其实，寺内改变的只是侵略的形式，从军事恫吓为主变到经济扩张为主，以贷款为手段达到对中国多方面的控制。西原借款是寺内内阁对华贷款中数目最大、最突出的项目，体现了这个内阁侵略中国的真实意图。
日本对华策略的变化是它财政经济状况发生变化的直接结果。第一次世界大战给日本带来空前的经济繁荣。它扩大和占领了亚洲市场，加上跟协约国（主要是沙俄）大做军火生意，日本对外贸易从连年入超一变而为持续出超，1915年到1918年，出超共达六亿九千八百万美元。出口的繁荣带动了工业生产的全面跃进：1914年到1919年，工矿业总产值从二十二亿八千七百万日元增加到九十二亿一千五百万日元，增长了三倍多。现金保有数量从1914年末的三亿四千一百万日元增加到1919年末的二十一亿四千五百万日元，激增了六倍。日本大量购进了英、俄、法等国的公债，从资本输入国一变而为资本输出国。所以，寺内上台以后，日本对华投资用自己的剩余资金就绰绰有余，可以仿效美国的“金元外交”，也来搞一下“日元外交”了。
寺内为对华借款确定了下述方针：“避免过去那种以获取权利为主，赤裸裸地强迫中国接受的态度”，“以稳妥条件提供贷款，在增进邦交亲善的同时，采取能促其主动向我提供有利权益的手段”，即引诱中国自己上钩。所以，寺内在贷款中总是不顾资本主义经营原则，破格采取不收手续费、不打折扣、十足交款的优惠条件。为了逃避四国（英、法、俄、日）银行团规定的约束，决定以“经济借款”的面貌出现，让兴业银行、朝鲜银行、台湾银行另组特殊借款团作为投资团体，由大藏省拨出一亿日元发行兴业银行债券作为周转金。内相后藤新平赞叹：今天一亿元对华投资，其效果与他国投入的五亿元乃至十亿元相匹敌。外相本野一郎认为：对华政策应当是“菩萨面孔，夜叉心肠”。寺内首相主张“不可无取中国之心”。这些话最坦白地道出了寺内贷款政策的本质。
寺内内阁在大约两年的任期中，通过各种渠道对中国贷款，总数达三亿八千六百四十五万日元，等于他上台前对华贷款总数一亿二千万日元的三倍。其中，相当大一部分是由寺内派出亲信西原龟三到中国搞的秘密借款。西原经手的借款，成立的共八笔：第一次交通银行借款:500（万日元）;第二次交通银行借款:2000（万日元）;;有线电信借款2000（万日元）;吉会铁路借款垫款1000（万日元）;吉黑林矿借款3000（万日元）;满蒙四铁道借款垫款2000（万日元）;山东二铁道借款垫款2000（万日元）;参战借款2000（万日元）.以上共计一亿四千五百万日元，这就是臭名昭著的“西原借款”。
西原龟三在青年时代就是一个殖民扩张主义者，日俄战争前夕，他追随神鞭知常，在朝鲜搞“对俄同志会”活动；神鞭死后，西原在汉城经商。1911年，朝鲜总督府总务长官、他的同乡有吉忠一把他介绍给寺内正毅总督。西原献计献策，上了许多统治朝鲜的条陈，很得寺内的赏识。1915年，西原推荐前大藏次官胜田主计任朝鲜银行总裁，强调说朝鲜银行将来是从经济上渗入满洲和关内的中枢机关，胜田对中国问题很有研究，是最适当人选等等，为寺内所接受。寺内组阁时，先由自己兼藏相，胜田作次官，不久提升为藏相，也出自西原的主意。人们把在朝鲜就开始密切结合在一起的这三个人称为“朝鲜三人帮”。
西原有一套殖民地统治术，主张以“王道”实现帝国主义目的，曾经写过不少的意见书、小册子宣传其侵华方案。他说：对华政策，或者彻底侵略压迫，或者王道亲善，二者必居其一，而日本正徬徨于二者之间。他估计，如果侵占全中国，每年至少要付出二十亿日元的占领费用，还要冒以国家命运作赌注的最大风险。他问道：既然目的都是一样，何苦激起四亿民众的反感，而不采取与我和睦同化的彻底亲善政策呢？
西原所谓的“彻底亲善政策”，其中心思想是用怀柔手段从经济上（结果也必然在政治上、军事上）变中国为日本的附庸。他说：中国地大物博，尚未开发，“若能提供我国有余的资本和智能，使中国勤勉的劳力和无尽的富源相结合，进行开发，促使中国实现可凌驾于美国之上的大幅度经济发展……则帝国各种工业所需原料均可仰给于中国，其制成品亦可以中国为市场。融合日华经济为一体，明显为我帝国确立自给自足之策。”具体的办法是：一、振兴中国实业，以便更多地为日本提供原料，仿效美国先例退还庚款，作为发展棉花、绵羊生产和进行地质调查（主要是找石油）的经费。贷款一亿元给中国办国营铁厂，向日本供应生铁和矿砂。整顿关税和内地税制，免除棉花、羊毛、生铁、铁矿石的出口税，以排除开发内地的障碍，鼓励出口。二、发展中国交通，以控制其经济命脉：由日中银行家成立“中国铁路公债资本团”，凡新修铁路和现有铁路借款到期所需的资金，一律由中国政府发行铁路公债偿付，资本团负责承兑和募集；资本团在铁路事业的发展和经营管理中享有推荐顾问的权力。三、改革中国币制，使其货币金融附属于日本：从东三省、直隶省和山东省开始，各省银行在日本资金支持下和日本顾问领导下发行金本位纸币，逐步向全国推广。中国政府将来在全国发行与日本货币形状、分量、名称相一致的金本位货币，与现行货币同时流通使用。通过以上措施，达到“如同德、奥两国一样，以经济同盟最终消除经济国界的目的”，即从经济上变中国为日本的附庸。
这一套经济侵略方案深得寺内和胜田的赞许，西原龟三也就充当了这个方案的具体执行人。
西原龟三为实现其侵华主张，曾先后六次来中国为寺内正毅奔走。西原第一次来华在1916年6月底，目的是为推翻大隈内阁和寺内上台组阁作准备。他在中国二十多天，到过许多地方，接触过很多人，起草了《关于适应时局的对华经济措施纲要》意见书，得到寺内和日本银行家的赞赏。西原还搜集了大隈对华政策的许多劣迹，回国后编印成册，广为散发，并且在贵族院作过一次演讲，促成大隈内阁的倒台和寺内内阁的成立。
寺内上台后，“朝鲜三人帮”立即按既定方针成立了兴业、朝鲜、台湾三银行借款团。四天后，12月22日，西原就奉命第二次到北京，以三行代表的身份，秘密进行第一次交通银行借款的谈判。交通银行是当时中国的最大银行之一，有货币发行权，和国库关系密切，从当年6月份起就陷于停兑困境，中日双方曾商谈过把它改为中日合办银行，所以寺内把它作为经济渗透的第一个突破口。西原经驻日公使章宗祥介绍找到曹汝霖（当时是交通银行董事长，后任总裁），用特殊优厚的贷款条件为诱饵进行游说。北京的亲日派当时还不知道西原的来历，日本政府就故意让他显点神通。一件事是章宗祥托他向寺内转达中国政府关于取缔在华日本浪人的愿望，不久之后，东京果然下令各地浪人限期回国。再就是交通银行借款问题，本来大仓财阀正在同该行进行谈判，忽然奉政府命令停止交涉，而由西原接谈。第一次交通银行借款五百万日元，很快就谈成了，1917年1月8日草签合同，20日签定了正式合同。西原还与段祺瑞内阁交换了关于筹设日中合办银行的备忘录。北京政府又看见西原可以在大藏省随便指挥胜田的幕僚和兴业等三行的人员，才知道的确来历不凡。正在梦想以武力统一中国的段祺瑞，便通过西原的牵线，一头栽进日本怀抱，开始了日、段勾结。
西原回国不久，2月间就发生了美国对德绝交、中国在芮恩施影响下的对德抗议事件，中国可能从此倒向美国。同时德国仍在积极拉拢中国，中国也有被德国拉过去的可能。西原从章宗祥处听到消息，马上向内阁建议：一定要把中国夺过来，让它在日本领导下对德参战。这时，也正是英、法以战后支持日本继承德国在山东权利作为交换条件，要求日本促使中国参战的时候，所以日本政府格外积极。为此目的，西原受本野外相委托，2月16日第三次来到北京。为了便利西原的活动，本野甚至把林权助公使紧急召回东京。西原传达日本政府意见：中国如果对德宣战，日本答应归还庚子赔款，赞助提高关税、废除治外法权和收回租借地，并提供二千万日元作参战建军费用（即暗示支持段祺瑞武力统一中国。当时由于“府院之争”正在激烈进行，段祺瑞提出的参战条件比较高，一时难以成交，西原只好先促成中国在3月14日对德断交，回国去继续同章宗祥接触，用较高的条件诱使中国参战。
5月间，北京的“府院之争”达到高潮，黎、段破裂，段被免除总理职务后退居天津，策动各省督军反黎。日本看准了段祺瑞的亲日倾向，坚决给予支持，派西原（化名山田宪川）第四次到中国。西原于6月8日秘密抵达天津，住在曹汝霖家，同段祺瑞一起策划恢复政权，胜田主计在东京用电报指挥。寺内甚至亲自出马，6月11日通过章宗祥打电报给天津的陆宗舆（时任交通银行股东会长）转告段祺瑞，要他坚决以武力夺回政权，并密令北京正金银行和天津三菱洋行借给段大量军费。
段祺瑞平定张勋复辟活动后，黎元洪引咎辞职，段祺瑞又重新上台。国民党议员逃往南方，北京已无政敌。日本人以为段政权从此巩固了，下决心大规模援段。7月，内阁通过决议：“不反对日本财团单独或与他国财团协议对中国政府进行财政援助”；“如果中国政府权衡得失机宜，要求供给武器及其它军需品，也将予以友好考虑”。寺内内阁终于撕下了“不干涉”的面纱，转而公开、全面地进行干涉。
8月14日，中国对德、奥宣战。日本立即作出反应，9月28日贷给第二次交通银行借款二千万日元。这笔钱至少有一半被政府征用作为对南方的内战军费。作为报答，北京政府立即批准成立日本盼望已久的中日“合办”银行——中华汇业银行，并于9月2日正式营业。这个银行专营中、日间的汇兑业务，收转日本对华借款，有时还代表日方向中国放款，事实上是日本对段系军阀的输血管。段政府还特许该行有货币发行权。按西原的设想，将来要把交通银行合并进去，作为实行币制改革的基地。中华汇业银行的设立，是日本阴谋夺取中国货币金融支配权，从经济上控制中国的又一个重要步骤。
此后不久，日、美订立《蓝辛石井协定》，美国对日本作出让步，纵容日本侵华。从此，日本以“特殊利益”为护符，以贷款为手段，加紧对中国进行控制和掠夺，西原借款的绝大部分都是在这以后成立的。
1917年底，北京又掀起新的“府院之争”，总统冯国璋指使直系军阀在湖南前线怠战甚至停战，直、鄂、赣、苏四省督军又联名通电主张和平解决。段祺瑞被迫辞职（11月22日），但仍任参战督办，抓住军权不放。这时，日本便以“扩大参战军”为名，12月30日由泰平组合给段系军队一批军火，折合借款一千六百万日元，以加强段系实力。当时中外报纸称之为“中日兵器同盟”，指出这是实现了二十一条要求第五号的部分条款。西原没有插手这笔借款，他的任务是为段祺瑞恢复政权。
1918年3月18日，西原第五次来北京积极活动，从外交上为段派声援，对冯国璋施加影响，终于在3月23日使段祺瑞得以第三次组阁。新阁一成立，西原立即给予财政支援，4月30日由中华汇业银行代表日本，以“改良和扩建有线电信”的名义，贷给二千万日元。这笔钱主要是为段政府提供军费。西原对曹汝霖说：“此款彼此心照，不限定用于电信方面。”曹汝霖也承认：除了拨五百万元给交通部，“余则全挪为政费”。
西原完成此行任务返日前，还在4月13日同中华汇业银行总经理陆宗舆交换了《中日政府代表为两国亲善商定具体措施的备忘录》，内容是：退回庚款，振兴中国实业；创立中国国营炼铁厂以实现中日钢铁自给；确定中国铁路国有化及实施方法；中国实行金本位的货币改革。显然，西原想着手实行他的《东洋永久和平策》，使幻想变为现实。
寺内对这个备忘录十分满意，让西原趁热打铁，马上再到中国去捉其实现。5月29日，西原兴致勃勃地第六次来到北京，但是发现段祺瑞因为打内战陷入财政危机，顾不上备忘录的长远计划，只求得到更多的借款。西原也就趁机向段政府提供几笔借款，勒索新的权利。
这次成立的借款共有两笔：一笔是6月8日的吉会铁路借款垫款一千万日元。寺内提出这笔借款，是由于苏联十月革命后，北满出现了势力真空，美、日两国都在试图夺取中东路的管理权和北满的其它权益。由吉林通过图们江至朝鲜会宁的吉会路，如能由日本经营管理，西与吉长路、东与朝鲜的清（津）会（宁）路接轨，就可以形成从朝鲜进出南北满洲的一条捷径，使日本在经济上、军事上都能占据战略优势，对于巩固南满、争夺北满极为有利。日俄战后，日本垂涎此路已久，清廷一直拖延未允，这正是寺内内阁迫切需要解决的问题。这次日本只花一千万日元，就从段祺瑞那里买到了路权。另一笔是8月2日订立的吉林、黑龙江林矿借款三千万日元。北京政府答应：尊重原有日本林矿业资本家的权利利益；聘用日人为中央采金局和森林局的技师；今后开办新企业时应商借日款或组织中日合办公司；在该借款有效期限十年之内，中国政府凡涉及两省金矿、森林及其收入的国外借款，均需同日本商议。这些条件使日本反而成了拥有两省林、矿主权的主人。当地人民虽强烈反对，但段政府要钱心切，还是悍然签订了。
另外还有一笔以烟酒专卖作担保的炼铁厂贷款三千万日元，胜田已经批准。但是美国公使芮恩施提出抗议，说该项收入已经抵押给芝加哥银行。日本大仓财阀也竭力反对西原的铁矿国有化政策，说他为了得到江苏凤凰山铁矿，从袁世凯执政时起就已经奔走多年，因此这笔贷款未能成立。
西原这次在北京期间，还进行了币制改革借款的活动。当时，英、法正在联合美国阻止日本独占这笔贷款，西原急于实现这个计划，不顾国际形势，加紧和亲日派官僚曹汝霖等策划发行金券，并私下答应借给八千万日元作为发行准备。8月10日，段内阁以大总统命令公布金券条例，受到英法两国、南方政府、直系军阁和民间商业团体的反对。连横滨正金银行由于不满意长期被排斥在西原借款之外，也以四国银行团一员的身份，参加了对中国的抗议。外务省由于在外交策略、外交权限上同胜田一派长期矛盾，也表示同情四国银行团的抗议。
西原在华的秘密活动一直被公使林权助攻击为“武断外交”、“胡闹外交”，继本野任外相的后藤新平也同意林权助的看法。在外交调查会上，伊东巳代治等人一直对西原借款持否定态度，西原计划得不到支持。胜田主计迫于国内外形势，只好改口说，以西原借款开始的寺内对华政策是战时措施，随着战争停止，一切政策必须加以改变，于8月11日召西原回国，停止交涉。
但是，西原借款活动并没有停止，在东京，西原和章宗祥继续商谈。9月下旬，寺内内阁因米骚动和对华政策陷入援段死胡同而辞职，政友会总裁原敬奉命组阁。在新旧交接的前一天，9月28日，已辞职的寺内内阁和已经决定在10月10日冯国璋任满时一同下野的段内阁，出人意料地突击签订了三笔借款合同：满蒙四铁路借款垫款、山东二铁路借款垫款、参战借款各二千万日元。寺内把兴业银行一亿日元债券的余额六千万日元全部用光。
这三笔突击借款，为什么此时此刻非成立不可？当事人一直没有讲清楚，在日本被称为“9月28日之谜”。其实这并不是什么不可解的奥秘。在历史上总有一些人故意制造疑团，但深入地研究历史事实迟早总能揭露出它的真相。
参战借款即内战借款是公开的秘密。每个军阀集团都有帝国主义作后台，也是众所周知的。抓紧最后机会给段系军阀输血，是为了加强战后日本在中国的地位，相对地削弱美、英的影响。借款还有一个不敢公布的附约，其中规定参战军必须由日本军官训练。有人揭露，日本派来充当教官的下士达数百人之多。这是它企图控制中国军队的又一项重要措施。
满蒙四路包括：热河（承德）至洮南、洮南至长春、吉林经海龙至开原、热洮线上的某点至某一海港。其中日本最重视的，一是热洮路，准备将来再往北方延伸，经过齐齐哈尔、墨尔根（嫩江）抵达黑河（瑷珲），形成一个完整的大干线；二是热洮路某点至某海港，胜田主计认为，有了这条路线，满蒙各铁路才能充分发挥其效果。借款成立后，胜田得意地说：这些铁路如告完成，朝鲜满蒙的联络就能充分实现，成为所谓“利益线”，作为债权人的日本财团将得到极大的满足。当时，美国正企图取得中东路的领导权，以便取代沙俄控制北满；满蒙四路以及吉会路借款都是美、日争夺北满的一个组成部分。
山东济顺（济南至顺德府，现河北邢台）、高徐（高密至徐州）二路借款垫款，是日本用迂回战术解决所谓山东问题的圈套。谈判时，日本要求中国同意对山东问题举行换文，作为借款的交换条件。9月24日，换文在后藤新平外相和驻日公使章宗祥之间举行，主要内容是：胶济路沿线日军，除济南留驻一部队外，全部调往青岛；全路由中国巡警担任警卫，但在队本部、重要车站和巡警训练所内应聘用日本人；该路归属确定之后，由中、日两国合营；撤销现行民政机构（青岛除外）。西原、胜田等人的阴险狡猾在于上述条款表面上是撤退收缩，实际上在扩大侵略。济南驻兵、路警聘用日人、胶济路无限期合营，都是超过了《民四条约》的新权利。尤其严重的是，接受日本提出的这些具体措施，实际上就是首先承认了日本继承德国权利，重新肯定了《民四条约》为有效。章宗祥在复文里竟然用“中国政府……欣然同意”字样接受下来，使西原等人的诡计得逞。这是巴黎和会上中国陷于极端被动的一个重要原因。
以上分析说明，日本要通过三笔借款得到的东西，都是对它有重大利害关系而又迫切需要解决的问题。当时欧战即将结束，大局已定，大战“天祐”快要消失，战后美国将更加富强，日本却肯定要出现经济不景气，对美国的依赖将不是减小而是加大。日本外交政策不得不发生转折，国际协调成了外交的中心课题。原敬内阁就是以这种新姿态登场的。这三笔借款同新内阁要标榜的东西很不相符，当然让旧内阁去进行最为妥当，以免损害新内阁的形象。原敬上台后，不但不撤销这三笔戏剧性的突击借款，反而力求实现。后来在巴黎和会上，中国代表以日本用武力逼订二十一条为理由，要求胶州湾直接归还中国及废除《民四条约》，辩论过程中，日本理屈辞穷，就以中国在1918年换文中自愿承认1915年条约为有效为词，进行反扑。这就说明了日本的深谋远虑和订立这几个借款合同的重大意义。
西原借款在中国取得了用战舰、大炮、最后通牒所不能得到的利权。寺内下台后自夸说：“本人在任期间借与中国之款三倍于从前之数，其实际上扶植日本对于中国之权利，何止十倍于二十一条”。胜田主计反驳指责西原借款的人，说他们“只顾眼前的区区小利，而不顾将来的大利”，一再提到他在画册题写的“渐到ju花分根日”诗句，以比喻借款将渐见成效，影响深远。可是他们没有想到，正是西原借款，激起了中国人民对段祺瑞政权的极端痛恨和鄙视，造成北洋军阀的内部分裂。段祺瑞彻底孤立，终于失败，西原借款希望达到的梦想也跟着破灭了。
在西原借款过程中，寺内内阁还炮制了一个中日《共同防敌军事协定》，这对中国来说，是日本企图变相实现二十一条第五号要求、控制中国军事的又一重大阴谋。
1917年俄国十月革命后，日本军部和一些满铁的骨干分子主张趁机把我国东北北部和西伯利亚纳入日本势力范围。11月中旬，参谋本部开始制订计划，以保护日本侨民和接管贝加尔湖以东的西伯利亚铁路为名，出兵侵占西伯利亚，同时实现军部蓄谋已久的中国军队隶属化。参谋次长田中义一恐吓北京政府说：德、苏单独媾和后，在西伯利亚的十余万德国战俘一旦解放，即成劲敌，维持远东和平的责任全在中、日两国。又说：德国势力将一面从西伯利亚侵入东方，一面在甘肃、新疆一带鼓动*闹事，建议中、日两国订立军事合作协定。参战督办段祺瑞对日本建议热烈响应；冯国璋心存疑惧，但不敢断然拒绝，他提出要给军事合作划定地域范围，“华境内事，中国自行处理，华境外事，宜可与日本共同处理”。日方不同意，本野外相赌咒发誓说，从前日本对中国不能说没有野心，现在可以保证绝对没有。北京勉强答应先就这个问题交换文件。日本得寸进尺，田中又提出，“如能使中国方面发起，那就更妙。”明明是日本强加于中国，却要中国先提出请求。青木宣纯等人继续对总统冯国璋、总理王士珍施加压力，强迫他们按照日本参谋本部的步调行事。章宗祥与日本狼狈为奸，硬说由中国发起比较主动，由日方来函，“则立于被动地位，似非得计”；过几天又催促说：“本野口气，似颇以中国迟迟交换文件为无诚意。现在既与握手，令彼疑我，似非得策。”日本急于成立日中军事协定，以退为进，1918年3月5日寺内内阁决定“按照中国政府的建议”进行商谈。中方提出以从速和平解决山东问题和东三省悬案作为交换条件。日方表示“可予磋商”；中方要求在协定上写明“有效期间以欧战期内为限”，日方表示，可以另函声明，因为共同防敌而在中国境内的日军于战争终了后一律撤退。由于当时中国人民掀起了强大的反对缔结中日军事协定的运动，北京政府不敢轻率答应。
日本看出，要办成这件事，非段祺瑞再度掌权不可，于是尽一切力量支持段第三次组阁，并派西原龟三第五次来北京活动，促成此事。1918年3月23日，段祺瑞重新上台，曹汝霖出任财政总长兼交通总长，西原认为，这真是“万事如意”。两天后，章宗祥就在东京同日本外务省换文，双方军事代表立即商谈具体内容。为此，西原给段祺瑞二千万日元的有线电信借款作为报酬。
中日军事同盟谈判始终是秘密进行的，但事情终于被揭穿。4月15日上海《新闻报》和英文《大陆报》首先揭露了换文的消息和秘密交涉的内容，接着其它报纸刊登了更详细更确切的报道。报纸唤起了全国入民的严重注意，各地掀起了学生、商人、工人游行请愿，要求政府公布密约、拒绝签字的群众运动。一千名留日学生罢学回国参加斗争，旧金山华商总会和留美学生也通电抗议，誓不承认密约。日本政府十分着急，通过林权助公使向中国政府催促签约。田中义一警告说：在正式协定成立之前，不可能指望日方供给贷款或武器。曹汝霖从内部配合，5月11日在国务会议上卖劲鼓吹速订军事协定的必要性。5月16日，双方签订了《中日陆军共同防敌军事协定》，19日又签订了《中日海军共同防敌军事协定》。9月6日，又签订关于《陆军共同防敌军事协定实施上必要之详细协定》七条。
两个协定的内容基本相同，主要是：凡在军事行动区域之内，中国地方官吏要大力协助日本军队，日本军队要尊重中国主权及地方习惯；中日军队互相供给武器、军需品及原料，互相交换军事情报、人员及地图，等等。从表面上看，协定是对等的，实际上，中国承担了片面的义务。防战区域都在中国领土之内，日军可以“合法地”开入中国内地。至于交换军用地图，只能将中国国土的地图给日本，决不会把日本国土的地图给中国。《详细协定》中允许日本军队开进东三省和通过库伦，等于帮助日本扩大势力范围。此外，还有参战军聘用日本教官进行训练的密约。这样一来，不用兵临城下，无需最后通牒，日本多年来想使中国军队隶属化的企图就初步实现了。
陆军防敌协定又规定：“为共同防敌，在中国境内之日本军队，俟战争终了时，即由中国境内一律撤退。”但是，什么时候算是“战争终了”？按1919年2月5日所作关于军事协定终了时期解释所说，是“指中日两国批准欧洲战争和平会议所订结之和平条约，中日两国陆军由俄境及驻在同地方协约各国陆军撤退之时而言”。这是对日本十分有利而对中国十分不利的规定。将来和约如果不能使日本满意，日本不签字批准，就可以不从中国撤军；甚至日本与其它帝国主义如果发生矛盾，未能从西伯利亚撤军时，日本也可以不从中国撤军。这两个军事协定，直到1921年1月27日，才由双方陆海军代表分别交换节略，宣布取消。
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